政策解读丨关于矿业用地法律条款，新矿法有哪些立法考虑？

1996年《矿产资源法》对矿业用地的取得方式没有作出专门规定。实践中，我国的矿业用地主要分为勘查用地和采矿用地，一般依照土地管理法，即勘查用地通过临时用地的方式取得，采矿用地按照工业用地对待。受计划指标偏紧、供地方式单一及批地批矿不衔接等因素的影响，“矿合法、地不合法”的问题大量存在，成为长期困扰矿山企业健康发展的问题。新《矿产资源法》坚持问题导向，充分考虑矿产资源勘查、开采的特殊性，在第三十四条首次对矿业用地作出专门规定，对矿业用地制度作出全新的制度设计和整体安排。

国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据。从空间布局上解决矿产资源勘查、开采必要的用地需求，离不开国土空间规划的支撑和保障。新矿法明确，国家要完善与矿产资源勘查、开采相适应的矿业用地制度。编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求。

具体来说，编制国土空间规划，一是从国家区域发展战略、主体功能区战略方面来看，要充分考虑矿产资源分布特点、地质条件、生态环境等因素，明确不同区域关于矿业发展的差异性；二是从规划分区管控方面来看，要充分考虑落实能源资源基地和国家规划矿区的空间范围，解决找矿潜力区与自然保护地的交叉重叠，处理好地上与地下的关系，处理好矿产资源勘查开采与生态保护红线、永久基本农田等控制线的关系；三是从合理规划建设项目的空间布局方面来看，要充分考虑避免、减少压覆矿产资源。在此基础上，自然资源主管部门会同有关部门，依据国土空间规划等编制矿产资源规划，具体落实国土空间规划关于矿产资源勘查、开采的空间布局要求。

新矿法实施前，矿业用地尤其是采矿用地多通过出让方式取得，形式单一，难度较大。但是，矿业用地不同于一般的建设用地，具有可选择性，其位置由矿产资源赋存的位置所确定，不可移动、不具有替代性。如果矿业权人通过招标、拍卖、挂牌等方式拿不到矿业权范围内相应的土地使用权，就无法开展矿产资源勘查、开采作业，对于矿山建设来说无异于“釜底抽薪”。考虑到矿业用地具备“地随矿走”的特点，为满足矿业用地的迫切需求，地方采取多种措施对供地方式进行了探索。新矿法将行之有效的做法上升为法律规定，明确规定县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地。这样一来，矿山企业可以根据开采矿产资源的不同方式，选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合，大大缓解了矿业企业“拿地难”的问题。同时，要强调的是，矿业权人既可以取得国有建设用地使用权，也可以通过集体经营性建设用地入市取得集体经营性建设用地使用权。

这是对土地管理法关于土地征收范围作出的特别规定。

根据土地管理法规定，只有为了公共利益需要，由政府组织实施的能源等基础设施建设需要用地，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。其他多数矿业用地不属于法律明确规定的可以征地的范围。但是，土地管理法在列举征地的具体情形时，也规定了兜底条款，为因公共利益确需征收农民集体所有土地的其他情形留有制度接口。考虑到开采战略性矿产资源事关国家经济安全、国防安全和战略新兴产业发展需要，除能源矿产外，其他战略性矿产资源也具备公共利益属性，因此，新矿法明确开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。

根据土地管理法规定，勘查矿产资源可以临时使用土地。新矿法再次强调，勘查矿产资源可以依法临时使用土地，并开创性地规定露天开采战略性矿产资源具备一定条件时，也可以临时使用土地。这个条款是本次矿法修订的重大突破。需要注意的是，一是采矿临时用地只针对露天开采的战略性矿产资源。修订过程中综合考虑到生态安全、能源安全、粮食安全，新矿法规定露天开采战略性矿产资源可以临时使用土地。与地下开采相比，露天开采建设速度快，用地周期短，对土地的破坏程度有限且易于恢复，为临时使用土地创造了前提条件。二是采矿临时用地应当具备边开采、边复垦条件。在开采矿产资源的过程中，矿业权人应当同步对已开采区域及时进行土地复垦和生态修复，可以使其及时恢复到可供利用的状态，实现资源开发利用和生态保护的动态平衡。至于该矿业用地是否具备边开采、边复垦条件，则必须经过科学论证。论证的主体、程序和形式将通过新矿法配套规定作进一步细化。三是采矿临时用地必须经省级以上自然资源主管部门批准。根据土地管理法规定，临时用地审批层级为县级以上自然资源主管部门。新矿法将露天开采战略性矿产资源的临时用地审批层级提高至省级以上，一方面是考虑到战略性矿产资源临时使用土地的审批权限应与矿业权出让权限保持一致；另一方面，是要更进一步强化临时用地管理，防止泛化滥用。四是采矿临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。

勘查、开采矿产资源应当节约集约使用土地。新矿法规定，勘查、开采矿产资源用地的范围和使用期限应当根据需要确定，使用期限最长不超过矿业权期限。一是关于矿业用地的范围，强调统筹处理好矿业用地和耕地保护的关系，既要充分保障矿产资源勘查、开采所必须的用地，又不能以保障矿业用地为名浪费土地资源。二是关于矿业用地使用期限，要重点解决好矿业权期限和矿业用地期限不匹配的问题，也就是说，当用地期限与矿业权期限不一致的时候，可以按照矿业权的期限延长矿业用地的期限，以确保矿、地期限一致。

打出“组合拳”，构建新型矿业用地制度，着力破解“矿合法、地不合法”难题，标志着我国矿产资源管理从“矿地单独利用”向“矿地协同开发”的深刻转型，标志着我国矿业正走出一条以有限国土空间承载多重安全目标的高质量发展之路。我们期待以新矿法实施为契机，进一步健全完善矿业用地制度，促进矿业高质量发展！（以上内容来自网络）